历史上的财政危机与制度成长

财政制度是国家制度的重要组成部分，通过财政收支及其管理活动，财政行为贯穿于一切国家治理活动中，并成为制度运行的基础条件。

财政与国家之间的关系，至少有三个方面：

一是财政资源作为指标，反应国家运行的健康程度；

二是财政作为动因，对国家的日常治理、制度构建与长期发展产生影响；

三是财政作为渠道，国家的各项治理措施经由财政渠道达到目的地。

学者们更为重视的是在历史发展过程中的危机时刻，为挽救危机而在财政制度方面作出的调整与改革对政治发展产生的影响，也就是在危机时刻财政动因对国家转型的推动。财政危机或财政挑战，往往迫使统治者在行为方面甚至制度方面做出改变，如果这样的改变能够有效地应对危机，国家制度就会发展甚至发生转型，整个国家也就呈现出成长的态势；如果无力应对这些危机，国家制度就会崩溃，整个国家的发展出现停滞甚至国家瓦解。基于此，美国学者霍夫曼和诺伯格评论说，“在财政发展和政治发展的道路上，财政危机都是转折点”。

财政危机的种类

如果细加区分的话，财政危机至少有以下三种或者说有三个层次：

第一种是收支危机，它是通常所说的财政危机，表现为财政收不抵支而出现短期的赤字；

第二种是制度危机，它不仅表现为长期的收支赤字，而且表现为制度性和根本性的危机，即原有财政类型中的主体收入已无法支持不断攀升的支出，需要将主体收入形式加以更换，实现财政转型；

第三种是价值危机，它意味着财政义务承担者对财政征收合法性产生怀疑，要求国家在价值系统方面提供令人满意的解释，多数时候与制度危机同时出现，但也可能单独发生，就是说此时财政收支方面没有赤字。

从春秋战国至清代晚期这一历史时期，常被称为中华帝国时期。在此期间，上述三种或三个层次的危机都曾分别或者同时出现过。成功地应对这些危机，是历史上中华帝国成长的重要动因。

应对收支危机带来的制度进步

收支危机是最为常见的财政危机。在中国历史上，它可能分别或同时来自于以下两个方面：一是支出大幅增长，如因为君主对外征伐的雄心、突发性外来入侵或内部叛乱等导致军事支出增加，或者因大规模工程建设或大范围灾荒而带来支出增加，还有因王朝长期延续而带来皇室支出和官俸支出的增加；

二是来自于收入的减少，如灾荒或叛乱导致的田赋等正式收入减少，管理能力下降或官吏特权阶层的操弄而导致应收未收等。

应对上述收支危机，传统的做法无非是“节流”和“开源”两个方面。

所谓“节流”，主要是降低军事活动的频率与力度（减少征伐、更多采用怀柔手段等）、减少工程建设、降低皇室消费与官俸支出、将再分配方面的支出责任更多地转移给下级政府或民间来承担、改善财政支出管理以减少中间漏损等。

所谓“开源”，主要有以下几个方面：以正税附加（田赋附加、商税附加等）的形式，获取额外收入；扩大特权收入（如早期的卖官鬻爵收入，后期更正式的捐纳报效制度等）；向下级政府摊派或将原由下级政府支配的收入划归上级政府（特别是中央政府）；扩大来自于工商业的收入（增加捐税种类或提高税率，扩大专卖商品种类或提高上缴比例）；改善收入管理，如减少优免范围，减少中间漏损，减少“民欠”的数额等。

在应对收支危机的过程中，虽然有些做法呈现出一再重复（或循环）的特征，但仍有许多做法呈现出制度改进的态势，这表现为如下几个方面。

中央集权程度不断提高  帝国时期中央集权程度的提高，不仅体现为基本政治制度安排的改进（如人事任免与监察机制不断完善等）上，还体现在财政制度方面。在财政制度上中央集权程度的提高，主要体现为在财赋的上解、存留、奏销等层层制度制约下，地方政府留用财力不断降低，支出权限受到中央政府日益严格的监控。由于中央集权程度提高，君主所行使的权力，越来越接近于现代国家中的主权。在此前提下，中央政府调配财政资源、改善财政收支管理的能力大大加强，由此带来财政制度在今天主权意义上的发展。

财政管理水平不断提高  从早期的大司农到对宰相负责的户部，再到后期直接对皇帝负责的户部，财政管理机构正规化水平不断地上升。从早期的“上计”到会计，直到后期的奏销，财政的内控与监察制度也在不断地发展。从早期着重人口登记的户籍到后期着重于土地登记的鱼鳞图册，财政对社会的管理和调控能力也在不断地提升。这些制度的改进，是中国传统财政制度理性化的发展。

支出控制水平不断提高  在相对有限的帝国国家职能理想制约下，国家是否稳定在相当程度上取决于财政支出规模能否得到有效的控制。虽然不同的君主在控制财政支出规模的意愿和能力方面有所不同，但就总体而言，国家财政支出控制水平还是呈现出不断提高的趋势。这既表现为君主对外扩张的军事雄心不断地降低（由此带来军事支出规模得到控制），也表现在皇室消费水平和官俸支出水平等方面控制能力大大提高上。在相当程度上，它体现了财政制度责任性的发展。

市场化社会化程度不断提高  从中华帝国发展的早期到晚期，在应对一系列危机过程中，财政收支及其管理制度的市场化和社会化程度不断地提高。早期政府依靠任命乡官对社会实行直接统治和财政管理，后来越来越依靠富民和乡绅的自愿合作来征集财赋、调控社会，以至于到了晚期，中国被人普遍认为实现了乡绅自治（虽然并无法律上明确的自治权利）。政府的收支管理和职能实现，也越来越依赖于市场化的手段，如盐业管理从全面垄断向部分垄断（许可制）直至征税制的发展，以及政府对种种“入中”手段的运用等。这既体现了财政管理艺术水平的提高，又体现了国家与社会的和解水平，代表着财政制度公共性的提高。

制度危机应对中的国家转型

在中国历史上，财政中的制度危机出现过两次，即春秋战国时期和晚清民国时期，并由此带来了财政转型及国家转型，本文只讨论前一个。此外，在宋代尤其是南宋时期，财政危机也接近于制度危机，只不过此时并未真正带来财政转型乃至国家转型。

春秋战国时期的财政危机，起源于城邦时代的贡助型财政类型，不适应正在来临中的帝国的要求，而这一要求在相当大程度上又是由正在变动中的社会带来的。财政危机的直接表现就是，当时君主领地内民众以劳役方式提供的“助”，以及领地外封臣或臣服部落上缴的“贡”，已无法满足列国间生存竞争对集中性和大规模财政收入的要求。于是，各国对基本制度特别是财政制度纷纷进行改革（即“变法”），财政改革的主旨是“通公私（以土地为君主所有、小农家庭占有使用为产权方式）”和“履亩而税（小农家庭依其土地面积而上缴田赋）”，从而构建起家财型财政。到战国后期，这一财政类型的制度内容大体奠定，并在秦汉时期成型。虽然在发展过程中，这一家财型财政也屡有变革，但其基本内容未变，从而为国家的稳固提供着关键性的支持。

到了宋代特别是在南宋时期，遭遇大规模入侵的威胁，以田赋为主要形式的税地财政收入已无法支持国家的财政支出要求，这样财政不得不设法税商而转向工商业寻求收入来源，由此带来某种程度上财政转型的要求。宋代政府对工商业的重视、王安石变法以及后来的财政制度调整，就是因应这种要求的结果。也正因如此，宋代工商业经济之繁荣，以及财政中来源于工商业的收入比重之高，都是帝国时期少有的现象。不过，由于制度框架的约束，此时家财型财政未能真正地实现转型，由此带来了财政的失败和国家的崩溃。

价值危机应对中政治合法性的提升

财政征收是对民众财产的一种“剥夺”，只有在相当程度上民众能自愿服从（心理上有义务感而非全然出于恐惧），征收成本才不会过大。而要使民众产生财政上缴的义务感，就必须给予财政征收一种价值的说明以使其具有正当性。只有建立起价值观的财政，才能低成本地运行，并维持国家的长治久安。从中华帝国发展史来看，财政上重大的价值危机主要有两次，一次发生在秦代，一次发生在清末民初，本文此处只讨论前者。

在秦代，国家对社会采取直接的暴力征服，在财政征收方面主要依赖体现直接征服关系的徭役，其所采用的法家理论不能充分地对财政征收作出正当性说明。因此，初生的帝国财政，遭遇到价值危机。在这一缺乏价值说明、过于暴力的国家被推翻后，在汉代朝廷与民间学者的合作下，在国家与社会的互动过程中，以董仲舒为首的儒家学者，改造并形成了契合于当时社会中生产生活方式与民众心理结构的儒术，来为当时的政制（包括财政）辩护。在这样的价值中，君权源于天，君主要像大家长对孩子一样对民众的利益负责，为此民众必须承担起对国家（以君主为代表）必要的财政上缴任务。这样的价值说明，在相当程度上是具有说服力的，因而能够得到民众的认同。

正如明代学者邱浚在《大学衍义补》中总结的，“自古帝王莫不以养民为先务”，他说：“以天下之民、之力、之财，奉一人以为君，非私之也，将赖之以治之、教之、养之也。为人君者，受天下之奉，乃殚其力、竭其财，以自养其一身而不恤民焉，岂天立君之意哉？”在他的解说中，上天立君的目的在于养民，君主养民要依靠天下的财力，这一前后贯通的逻辑为帝国时期财政征收提供了价值说明。需要强调的是，邱浚这样的儒家学者，既是为财政提供价值说明的承担者，又是运行包括财政制度在内的国家制度的操作者。

帝国制度在历史空间中的不断成长，有赖于这样的财政价值说明和制度操作，而在晚清民国时期从帝国向现代国家的转型，也有赖于从帝国财政价值的说明，向现代财政的价值观转型。就是说，此时需要提供新的合法性来说明来解释为什么要抛弃传统财政，并接受工商税收、工商经济乃至服务于工商经济的现代国家制度。

（作者刘守刚为上海财经大学副教授，经济学博士、法学博士，研究方向为中国财政史、西方财政思想史。著有《财政中国三千年》《中国古代治国理财经典阐释》《西方财政思想史十六讲》《中国财政史十六讲》《家财帝国及其现代转型》《国家成长的财政逻辑》等，主编“财政政治学译丛”和“财政政治学文丛”两套丛书，并在得到App上开设音频课程“中华帝国财政30讲”。）